LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
C/234 del registro di segreteria, proposto da Muzzu Fanny nata a
Bonorva il 21 gennaio 1922, legalmente domiciliata in Roma presso lo
studio dell'avv. Tommaso Palermo, via Mario Clemente, 68, avverso il
silenzio rifiuto opposto dalla direzione provinciale del tesoro di
Sassari in relazione all'istanza del 26 febbraio 1983 di
riliquidazione del trattamento pensionistico.
Uditi alla pubblica udienza del giorno 14 giugno 1989 il relatore
consigliere Alberto Avoli, l'avv. Tommaso Palermo; nonche' il
pubblico ministero nella persona del vice procuratore generale Franco
Franceschetti.
Esaminati gli atti e i documenti di causa e considerato in
FATTO E DIRITTO
I. - La sig.ra Muzzu Fanny, gia' dipendente della carriera di
concetto del Ministero del tesoro, e' stata collocata a riposo
dall'11 agosto 1975.
In data 26 febbraio 1983 ha avanzato istanza di riliquidazione del
trattamento pensionistico sulla base delle nuove retribuzioni
previste per il personale in servizio (leggi 2 luglio 1980, n. 312 e
6 agosto 1981, n. 432). Il Ministero del tesoro ha omesso di
pronunciarsi, con la conseguenza che l'interessata in data 14 maggio
1984 ha formulato formale diffida a provvedere.
Perdurando l'inerzia dell'amministrazione ed essendosi quindi
realizzata la fattispecie propria del silenzio-rifiuto, era proposto
ricorso giurisdizionale nanti a questa Corte.
All'odierna udienza l'avv. Palermo, costituitosi con atto del 16
maggio 1989, illustrava i motivi del ricorso e sosteneva il
fondamento della pretesa dedotta, alla luce fra l'altro del piu'
recente evolversi dell'indirizzo giurisprudenziale (da ultimo: Corte
costituzionale, n. 501 del 21 aprile 1988 e Corte dei conti, ss.rr.
n. 76 del 27 ottobre 1988). Il predetto patrocinatore chiedeva, in
conclusione, l'accoglimento del gravame o, in subordine, la
sospensione del processo con rinvio degli atti alla Corte
costituzionale per il giudizio di legittimita' dell'art. 26 del d.-l.
6 giugno 1981, n. 283, convertito in legge 6 agosto 1981, n. 432;
dell'art. 2, secondo comma, della legge 29 aprile 1976, n. 177;
nonche' dell'art. 14, quinto comma, del d.-l. 30 dicembre 1979, n.
663, convertito nella legge 29 febbraio 1980, n. 33.
Il procuratore generale confermava sostanzialmente le conclusioni
scritte di rigetto, sostenendo la correttezza della liquidazione del
trattamento pensionistico della sig.ra Muzzu e l'inesistenza di un
diritto a riliquidazione a seguito della sopravvenuta concessione di
miglioramenti al personale in servizio.
II. - La questione portata all'oggetto della sezione appare di
chiara delimitazione concettuale, al di la' del susseguirsi nel tempo
di piu' provvedimenti legislativi non sempre coerenti con una
necessaria visione unitaria della materia.
Si tratta cioe' di stabilire attraverso quali meccanismi normativi
il trattamento pensionistico degli impiegati civili dello Stato debba
trovare adeguamento, in modo da realizzare concretamente il principio
della "retribuzione differita" ormai consolidato da una pluralita' di
pronunce della Corte costituzionale e della stessa Corte dei conti.
Altro aspetto concerne il punto se la soluzione legislativamente
statuita debba necessariamente essere unica per tutto il personale
civile o militare dello Stato o possa essere diversificata a
discrezione del legislatore, in rapporto a situazioni categoriali di
fatto con connotazioni specifiche, fermo restando comunque il
rispetto del principio di ragionevolezza delle scelte effettuate.
Una volta ammessa la necessaria unitarieta' ed univocita' del
sistema, sarebbe inevitabile l'estensione della relativa disciplina a
tutti i dipendenti pubblici o quanto meno a tutti i dipendenti
statali, civili o militari che siano.
La sezione a questo proposito richiama la propria ordinanza n.
0210/m/89 del 18 novembre 1988-16 marzo 1989 in causa Boi avverso il
Ministro delle finanze, concernente la riliquidazione del trattamento
per il personale militare.
Con tale provvedimento veniva sollevata questione indidentale di
costituzionalita' (artt. 36, 38 e 32) dell'art. 5, primo comma, della
legge 28 dicembre 1988, n. 544, nella parte in cui, in luogo degli
aumenti ivi previsti, non dispone la riliquidazione della pensione
sulla base del trattamento economico derivante dall'applicazione
dell'art. 43 della legge 18 aprile 1981, n. 121 e del d.-l. 21
settembre 1987, n. 387, convertito con modificazioni dalla legge 20
gennaio 1987, n. 427.
III. - Nel merito la pretesa della ricorrente non puo' trovare
accoglimento. Infatti la medesima ha fruito dei meccanismi di
adeguamento previsti dalla legge 29 aprile 1976, n. 177, consistenti
in incrementi annui rapportati ad indici determinati. Sulla base
delle norme vigenti l'amministrazione non poteva che disattendere la
pretesa della sig.ra Muzzu.
Deve poi essere considerata l'eccezione subordinata di
legittimita' costituzionale, relativa alle specifiche disposizioni
gia' richiamate.
La questione e' con tutta evidenza rilevante nel presente
giudizio, posto che l'accertamento del diritto della ricorrente ad un
diverso e piu' favorevole trattamento pensionistico trova ostacolo
nelle norme considerate, ove prevedono un meccanismo di adeguamento
indifferenziato qualitativamente (e ritenuto per di piu' inadeguato
sotto il profilo quantitativo) e che non hanno disciplinato
l'estensione dei benefici ottenuti dal personale in servizio ai
dipendenti gia' pensionati.
IV. - Le norme per le quali si ritiene di dover promuovere la
pronuncia incidentale di costituzionalita' sono le seguenti, in
accoglimento della tesi sostenuta dalla parte attrice:
1) legge 29 aprile 1976, n. 177, art. 2, che recita: "Con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente
del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro del tesoro,
sentite le organizzazioni sindacali, saranno stabiliti i criteri per
la determinazione annuale dell'indice di incremento delle
retribuzioni da applicare sulle pensioni, avendo riguardo al
confronto tra due periodi consecutivi di dodici mesi ciascuno dei
trattamenti economici fondamentali ed accessori, fissi e
continuativi, dovuti con carattere di generalita' per le categorie
del personale in attivita' di servizio. Sino a quando non sara'
determinato l'indice di cui al precedente comma e comunque non oltre
l'anno 1978, sara' applicato sulle pensioni l'indice valevole per
l'aggancio alla dinamica salariale del settore privato";
2) d.-l. 30 dicembre 1979, n. 663, art. 14, quinto comma,
convertito in legge 29 febbraio 1980, n. 33, che rende applicabile
alle pensioni di cui all'art. 1 della legge n. 177/1976 l'aumento
pensionistico di cui al primo comma dell'art. 10 della legge 3 giugno
1975, n. 160;
3) d.-l. 6 giugno 1981, n. 283, art. 26, convertito in legge 6
agosto 1981, n. 432, che stabilisce "Il personale cessato dal
servizio nel corso di vigenza del triennio contrattuale 1979-81,...
si considera inquadrato nei nuovi livelli retributivi ai soli fini
del trattamento di quiescenza, secondo i criteri stabiliti per il
personale in servizio".
V. - Va preliminarmente precisato che risultano pacifici i
seguenti principi: 1) la pensione costituisce "retribuzione
differita"; 2) la stessa deve mantenere tendenzialmente inalterato il
potere d'acquisto del percettore; 3) il sistema di incremento deve
considerare anche la "quantita'" e la "qualita'" del servizio.
Il legislatore sino alla legge n. 177/1976 ha ritenuto di dover
provvedere all'adeguamento con ripetuti interventi normativi di
riliquidazione. Successivamente e' stato introdotto un sistema di
aumenti percentuali annui a carattere generale.
Tale sistema (per altro derogato per alcune categorie di pubblici
impiegati) implica un sostanziale "scollamento" del trattamento di
quiescenza rispetto alla dinamica retributiva del personale in
servizio. Il legislatore ha cioe' apportato dei meri aumenti monetari
delle pensioni erogate, con due effetti indotti: 1) l'unicita'
dell'indice applicato ha disatteso ogni valutazione sulla qualita'
del servizio, puntando ad un sostanziale "appiattimento" delle
posizioni; 2) l'indice e' stato determinato in modo da non tener
conto dei fattori di rideterminazione e riarticolazione degli
stipendi del personale; 3) in altre parole la percentuale
d'incremento pensionistico e' stata considerata come una variabile
autonoma rispetto alla dinamica salariale, selettivamente intesa.
Non e', pertanto, manifestamente infondata la questione di
costituzionalita', in relazione agli artt. 36 e 38 della
Costituzione, degli artt. 2, secondo comma, della legge 29 aprile
1976, n. 177, e 14, quinto comma, del d.-l. 30 dicembre 1979, n. 663,
convertito nella legge 29 febbraio 1980, n. 33 (che disciplinano gli
aumenti di pensione) in quanto norme che non hanno assicurato al
trattamento di pensione la proporzione costituzionalmente dovuta;
nonche' dell'art. 26 del d.-l. 6 giugno 1981, n. 283, convertito
nella legge 6 agosto 1981, n. 432, in quanto norma che ha escluso
dalla riliquidazione talune pensioni impedendo che le stesse
acquistassero la proporzione costituzionalmente dovuta.
Difatti, il trattamento di quiescenza, ricevuto nel fabbraio 1981
da dipendente (nella specie segretario capo), collocato a riposo nel
1975, e' uguale al 51,56% del trattamento di quiescenza ricevuto dal
pari grado segretario capo collocato a riposo nel 1981 (L. 316.700
rispetto a L. 614.200 di sola pensione lorda) e, tenuto conto dei
nuovi stipendi, attribuiti con d.P.R. 25 giugno 1983, n. 344, a
decorrere dal 1 gennaio 1983, il trattamento di quiescenza ricevuto
dal medesimo funzionario, e' uguale al 44,98% del trattamento di
quiescenza ricevuto del pari grado collocato a riposo nel 1983 (L.
302.115 rispetto a L. 671.580).
Ne discende che rispetto al trattamento di quiescenza del
segretario capo collocato a riposo negli anni 1981 e 1983 - calcolato
ai sensi degli artt. 43 e 44 del citato t.u. n. 1092, e pertanto
proporzionato alla qualita' e alla quantita' del lavoro prestato - il
trattamento di quiescenza del segretario capo collocato a riposo nel
1975, non risulta (per difetto) proporzionato alla qualita' e
quantita' del lavoro prestato.
E' con riferimento, poi, agli stessi precetti costituzionali che
va prospettato altro dubbio di costituzionalita' nel senso che le
disposizioni che appresso si citano sono tali da rendere il
trattamento di quiescenza inadeguato alle esigenze di vita
dell'interessato e della sua famiglia "per una esistenza libera e
dignitosa" come garantito dagli artt. 36 e 38 della Costituzione.
Puo', infatti, rilevarsi come in base all'indice Istat il valore
monetario del trattamento di quiescenza ricevuto nel gennaio 1984 dal
segretario capo collocato a riposo dall'11 agosto 1975 e' uguale
all'80% del valore espresso in moneta odierna del trattamento di
quiescenza da lui stesso ricevuto nell'agosto 1975.
Cio' e' conseguenza dell'applicazione degli artt. 2, secondo
comma, della legge 29 aprile 1976, n. 177, e 14, quinto comma, del
d.-l. 30 dicembre 1979, n. 663, convertito nella legge 29 febbraio
1980, n. 33 (che disciplinano gli aumenti di pensione), in quanto
norme che non hanno assicurato al trattamento di pensione il valore
monetario e con esso l'adeguatezza costituzionalmente dovuta; nonche'
dell'art. 26 del d.-l. 6 giugno 1981, n. 283, convertito nella legge
6 agosto 1981, n. 432, in quanto norma che ha escluso dalla
riliquidazione la pensione, impedendole di acquistare il valore
monetario e con esso l'adeguatezza.
A sostegno dei due profili esposti giova il richiamo alla sentenza
della Corte costituzionale n. 26/1980 dove si afferma che "dagli
artt. 36 e 38 della Costituzione, congiuntamente considerati,
innegabilmente scaturisce, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, una particolare protezione per il lavoratore, nel senso
che il suo trattamento di quiescenza - al pari della retribuzione in
costanza di servizio, della quale costituisce sostanzialmente un
prolungamento ai fini previdenziali - deve essere proporzionato alla
quantita' e alla qualita' del lavoro prestato, e deve in ogni caso
assicurare al lavoratore medesimo e alla sua famiglia mezzi adeguati
alle loro esigenze di vita, per una esistenza libera e dignitosa.
Proporzionalita' ed adeguatezza, che non devono sussistere soltanto
al momento del collocamento a riposo, ma vanno costantemente
assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere
d'acquisto della moneta".
Va aggiunto che la citata sentenza della Corte costituzionale si
riferisce, fra le possibili cause di inadeguatezza del trattamento di
quiescenza, "ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta"
criterio che porterebbe ove seguito a constatare una perdita del
valore monetario in misura maggiore di quella derivante dalla
variazione dei "prezzi al consumo per le famiglie di operai e
impiegati" stabiliti dall'Istat.
Cio' rilevato, puo' aggiungersi che anche al piu' generale
parametro contenuto nell'art. 3 della Costituzione puo' farsi
riferimento, sotto il profilo che il silenzio rifiuto opposto alla
ricorrente dall'amministrazione di appartenenza, alla riliquidazione
della pensione sulla base degli stipendi vigenti dal 1 febbraio
1981, e' stato motivato dal fatto che il beneficio della
riliquidazione viene riservato, dall'art. 26 del d.-l. 6 giugno 1981,
n. 283, convertito nella legge 6 agosto 1981, n. 432, al personale
cessato dal servizio dopo il 31 dicembre 1978, rimanendone escluso
chi, come la ricorrente medesima, ha cessato di prestare servizio nel
1975. Tale esclusione del beneficio della riliquidazione appare porsi
in contrasto con la parita' di trattamento garantita dall'art. 3
della Costituzione, nel senso (Corte costituzionale sentenza n.
26/1980) che la parita' di situazioni, e' "il presupposto per la
valutazione della legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, di una diversita' di disciplina".
Nella fattispecie che interessa, esiste una legge che nega ai
pensionati, a riposo dal 1975, il beneficio di avere la pensione
riliquidata sugli stipendi entrati in vigore nel 1981, mentre ha
concesso il beneficio in questione al personale che e' a riposo dal
1979. In tale modo la legge ha adottato nei confronti dei titolari
delle pensioni, una "diversita' di disciplina" in presenza di
"parita' di situazioni", violando dunque l'art. 3 della Costituzione.
Ne' la data piu' antica del collocamento a riposo puo' autorizzare
il legislatore a negare il beneficio della riliquidazione della
pensione. Tale diniego e' stato finora sostenuto da motivi di
politica economica, in particolare dall'esigenza di ridurre la spesa
previdenziale; esigenza che potrebbe venir soddisfatta in diversi
ragionevoli modi compreso, al limite, la riduzione di tutte le
pensioni, non pero' negando il beneficio della riliquidazione
soltanto alla parte piu' anziana dei pensionati; perche' tale diniego
contrasta con la "ragionevolezza della disciplina giuridica" la quale
per costante giurisprudenza, integra la legittimita' costituzionale
di qualunque norma (v. le sentenze della Corte costituzionale nn.
85/1965 e 121/1967).